例如,从2014年开始Google指定包括移动游戏在内的特定类别的应用程序使用Google Play In-App Billing。然而,最近一些市场参与者告知委员会,Google已经开始坚持要求更广泛类别的应用程序使用Google IAP,不再允许其选择第三方支付进行结算。”

在小组委员会的访谈中,开发者们表示,Google对第三方应用开发者行使看门人势力的一种形式是通过强制执行其武断和不负责任的Play Store政策条款。一位开发者形容Google的Play Store政策是一个“不透明的系统,它威胁着应用开发者的开发能力和市场竞争能力,而这些本该由消费者最终决定。”

另一位开发者说道,“当应用程序涉嫌违反Google Play Store标准时,Google除了引用相关政策并附上据称违规的图片外,从不进行进一步解释。当图片与所引用的条款不相符时,应用发行商将不得不猜测如何应用这些标准。”

开发者还声称Google利用对Play Store的控制权来保护自家服务的支配地位,扼杀竞争对手。例如,手机应用Callsome是一个提供电话或短信的有效跟进服务的应用,比如提示输入日历或提示回复短信。Callsome已起诉Google,声称其由于违反“广告政策”而被Google Play Store禁封,但其后来得知其他“基本相同的产品”能够留在Play Store内茁壮成长。Callsome认为,它被禁封的原因是它与StartApp的合作关系,而当时人们普遍认为StartApp是Google在俄罗斯搜索市场上一个新兴但正在崛起的竞争对手。

还有一些市场参与者对小组委员会指出,Google滥用对Play Store的控制权,以违反规则为由实施报复行为。例如,一位第三方描述了其在停止使用Google的AdMob后不久,Google就开始向其发送违规通知,指出其多年来违背平台政策的行为。

(如该听证经后续调查属实,那么Google多年来所谓不作恶的公司理念必会黯然失色——虽然也不是从这一件事情上开始失色的…)

在回答小组委员会的问题时,Google表示,“只有在发现相关应用违反了Google Play Program Policies,或违反Developer Distribution Agreement的情况下,才会中止Google Play Store上的应用程序。”

Google还表示,它给开发者提供了解决他们认为Play Store不当处置的机会。Google补充说道,“开发者可以很容易地联系Policy Support Team,以便对执行决定提出质疑,或就违规行为获得额外的澄清。”

与此相反,应用开发人员则表示,挑战Play Store的决策就像在黑箱中导航。一位第三方解释说,他们“花了一个多月的时间,试图从Google那里得到关于这个问题的完整解释,并友好地解决它。但Google以沉默回应并设置路障。”

从理论上讲,应用程序开发者规避Google佣金和费用的一种形式是与移动设备制造商协商在设备上预装应用程序。然而,实际上Google与智能手机制造商签订的限制性合约严格限制了第三方应用程序的预装行为。

这样一来,Google的授权协议不仅排除了绝大多数第三方应用程序的预装,而且将其导入Google Play Store,使之受制于Google的佣金和任意强制执行的政策约束。

Google在2008年推出了网络浏览Google Chrome。Chrome通过开源项目Chromium Project提供了一大部分底层代码库,并被用来构建一系列基于chromium的浏览器,比如Microsoft Edge和Opera。Google在2010年推出了Chrome网上商店,用户能够访问并安装浏览器扩展程序,例如Easy Ad Blocker、Grammarly和Netflix Party等。

在Chrome发布之前,Internet Explorer、Firefox和Safari是最受欢迎的浏览器。Firefox在很大程度上依赖于与Google Search的合作,有文件显示这使Google能够密切跟踪Firefox的增长。

Chrome最初的与众不同之处在于它提供可以作为Google搜索栏的地址栏功能,并允许用户登录浏览器,与其他浏览器相比它提供了更快的浏览体验。

Chrome还与Google的其他产品进行了整合。通过登录浏览器,Chrome在用户访问Gmail、YouTube和其他Google服务时自动登录到这些站点,同时它还允许用户同步书签、密码和其他浏览器设置。自动登录提供了更便捷的用户体验,但它也通过将用户活动数据与它们的Google帐户相连接来帮助Google建立更详细的用户资料。

在2019年提交给司法部反垄断部门的报告中,Google解释说其推出Chrome是为了保护用户对Google产品访问权限的防御性措施。但在内部,Google经常将Chrome作为公司增长战略的一部分。

例如,Google于2010年的一份战略文件将Chrome列为“重大价值(significant value)”的驱动力,Eric Schmidt在全全公司范围内发表演讲称,云计算的兴起意味着浏览器作为用户访问云的主要方式,对Google的成功将越来越重要。

或许最关键在于Chrome是Google控制其核心市场——即在线搜索和在线广告市场——入口的一种方式。Chrome将Google Search设置为默认搜索引擎。Chrome还成为Google的另一用户数据来源,Google可以将这些数据应用到其广告业务中,以提供用户行为广告(behavioral ads)。

b． Market Power(市场地位)

Chrome早在2012年就成为领先的网络浏览器。Chrome占据了全美大约59%的桌面浏览器使用量和37%的移动浏览器使用量,同时占据全球浏览器总使用量的66%。

有几个因素表明Google将可能保持在浏览器市场的领先地位。首先,Google已将Chrome作为大多数Android设备的默认浏览器,比例约占全球智能手机的75%。

虽然Google的确允许用户在Android系统上更换默认浏览器,但实际上用户很少这样做。正如英国竞争与市场管理局最近发现的那样,即使平台为用户提供其他可选项,通常最终用户仍使用默认设置,很难做出其他选择。

其次,由于受益于网络效应,Chrome也将可能继续保持支配地位。Web开发者为Chrome浏览器进行设计开发是因其拥有最多的用户,而用户又因网页在Chrome上运行良好而被其吸引。

第三,Google利用旗下广受欢迎的应用程序来支持Chrome也让它很有可能继续保持领先地位。具体而言,Google的文件显示,Google专注于Chrome的功能设计,以提供对YouTube和搜索等应用程序更好的使用体验,这是其他浏览器所缺乏的优势。

c． Conduct(行为)

Google利用其在搜索引擎上的支配地位和对Android操作系统的控制来扩大在浏览器市场的份额,以及有利于公司其他业务条线。反过来说,Chrome在浏览器市场的支配地位使其在管理和监控用户浏览活跃度方面拥有重要的看门人势力。

Google可以利用这一势力在搜索、移动操作系统和数字广告等市场获得收益。这些跨市场的优势可以相互反馈并相互强化,独立浏览器则缺少这些优势。

i． Exploiting Information Asymmetries(利用信息不对称)

甚至早在在开发Chrome之前,Google就通过旗下的搜索业务和流行的网页版应用程序,从而具备了对浏览器市场的独特洞见。所有网站都可以访问Google．com,因此Google Search使用情况数据包含了用于搜索查询的浏览器数据。

文件显示Google早在2004年就利用搜索起源趋势(search origination trends)来追踪Firefox的增长和Internet Explorer的衰落。Google通过对旗下Google Apps的数据收集也能够监控浏览器的增长情况和性能表现。例如在2009年,Chrome团队的一位成员解释道:

“我稍微看了一下Gmail的数据就知道我们已经足够对浏览器进行性能细分。就Gmail而言,哪些浏览器速度更快一清二楚。我们收集了包括Gmail的启动时间在内的无数数据。我相信其他Google Apps团队也有类似数据。我们可以从每个应用程序中收集2-3个统计信息汇总到一起,以某种方式对分数进行归一化,然后得出一个数字。”

这些来自Google相邻业务线的数据有助于Chrome团队追踪竞争对手的表现并与之进行比较。Chrome的大多数竞争对手不论在当时和现在都无法以Google这般规模访问此类数据。

ii． Favoring Google’s Products in Adjacent Markets

Google可以通过设计选择和默认设置的方式,利用其在任何一个市场的支配地位来支持其他市场业务条线。例如当Chrome在2008年推出时,Google Search已经是全球最受欢迎的搜索引擎。Chrome发布之后不久,Google开始在主页顶角位置进行展示推广。

这一展示在公司内部被称为“Google Chrome Promotion”,Chrome团队经常在公司内部讨论这个问题。如下图所示,访问Google主页的IE用户会在浏览其右上角看到Google Chrome的安装按钮:

当时,几名Google员工在公司内部对于这种推广策略不公平地利用Google的支配优势而表示担忧。一位Chrome雇员在2009年的一封邮件中写道:“我发现Google．com上非常引人注目的Google Chrome推广,坦率地说这令人吃惊。”

公司高级管理层继续推动了这一战略。例如,2009年时任产品开发副总裁的Sundar Pichai鼓励Chrome团队通过Google．com进行推广并促使用户将Chrome设置为默认浏览器。

这一战略显著推动了Chrome的增长。2009年产品管理总监Brian Rakowski告诉他的团队,这次推广“表现异常出色”,并“推动下载量激增”。当Google停止该推广后,Chrome的增长率出现下降。Chrome的员工在2011年指出,“由于我们的主页推广活动减少了几周,自然增长速度有所放缓。”

市场参与者将这种行为视为Chrome不按市场规则参与竞争的一个例子。一家公司称,“Google滥用了它在搜索领域的支配地位在浏览器领域建立了另一个支配地位。”在回答有关Google如此使用搜索页面的问题时,Google告诉小组委员会,“这些在IE浏览器上通过Google．com进行的推广活动已经运行了十多年。”

Google通过在移动操作系统市场的支配地位强化了其在浏览器市场的市场力量。Chrome被预装在每台运行Android操作系统的移动设备上,而Android占全球移动设备75%的份额。

从2014年开始,Google要求所有已签署移动应用程序分发协议(Mobile Application Distribution Agreement,MADA)——该协议允许智能手机制造商访问Google Play Store和其他Google专有应用程序——的经认证的Android设备预装Chrome浏览器并置于显著位置。在与Android厂商就收入分成协议进行谈判期间,Google要求将Chrome设置为默认浏览器。

对于全球智能手机的剩下部分——即运行Apple iOS——Google利用其广泛普及的移动应用程序来推广安装Chrome。尽管Apple不允许将Chrome设置为iPhone上的默认浏览器,但只要用户在比如Gmail或YouTube等Google应用程序中点击链接,Google就为用户提供使用Chrome打开的选项。

虽然Apple要求将Safari也作为一个选项,但Google不允许除此之外任何其他浏览器被列出。如果用户之前没有安装过Chrome浏览器,那么菜单上会显示一个“获取”按钮,提示用户安装Google的浏览器。

类似地,Google通过在Chrome中设置Google Search作为默认设置来为自家业务线提供特权。虽然用户可以更改此设置,但该流程并不直观,涉及多个步骤,包括:

(考虑到翻译出来反而并不直观,故截图展示原文)

一位第三方告诉小组委员会,在某些情况下即使客户已经切换至其他搜索引擎,Google也会提示用户将其默认搜索引擎改回Google Search:

“用户安装扩展后,Chrome会不断发出警告提示,要求用户将搜索设置恢复为Google。在用户测试中,我们观察到大多数人对这个提示非常困惑,并且经常会点击‘恢复设置’,即使他们实际上想继续使用我们的搜索引擎。在许多Chrome版本中,‘恢复设置’按钮甚至被突出显示,这使得用户更可能点击该按键从而将我们的搜索引擎从计算机上完全删除。我们相信,我们因为这一提示已经失去了数百万用户。”

iii． Unilaterally Setting Standards(单方面制定标准)

凭借在浏览器市场的支配地位,Google可以从两个方面有效地为行业制定标准。

首先,对Chrome功能的改变创建了事实上的(de facto)标准。市场参与者必须遵守这些标准,否则他们的技术可能不再与大多数网站兼容。市场参与者解释说,Google通常会迅速创建新的功能,但并不使用标准制定程序或者给较小的浏览器留出时间实现新功能。

然而一旦web开发人员开始按照这些规范进行构建,较小的浏览器就面临着迅速实施这些更改的压力,而这些通常很少引起注意。如果小浏览器们无法跟上,用户就会在已经按照Chrome规范构建的网页上看到“浏览器不支持”的信息。一些市场参与者告诉小组委员会,他们对这一过程感到震惊。

第二,Google在正式的标准制定过程中扮演着举足轻重的角色。如报告前文所述,万维网联盟(W3C)是浏览器市场上领先的标准组织之一。它宣称的使命是“开放和集体授权(open and collectively empowering)”。

其他市场参与者认为,Google在W3C网络平台孵化器社区组织(W3C web platform incubator community group,WICG)中的代表比例明显过高,其中共有106名Google员工,是第二大成员Microsoft员工人数的8倍多。与此同时,大多数公司只有一名代表。

一位市场参与者表示:

“尽管像W3C这样的标准机构给人的印象是一个由浏览器供应商共同合作以改善网络平台的地方;但实际上Google的垄断地位和对于非标准功能的大量输出,常常使标准机构不得不减少对Google已做出的网络功能和决策的修改。”

最近的事件突显出Google以广告为基础的商业模式如何引发有关其选择引入的标准最终是否旨在服务其自身利益的问题。2020年1月,Google宣布计划在两年内逐步淘汰Chrome中的第三方cookies。与其他限制跨站点跟踪的浏览器不同,Google的决定似乎是出于“在不降低网站收入的前提下,试图减少跟踪”的动机。

一些观察人士指出,这一变化可能会增强Google的实力并损害竞争对手,使更多的广告商转向Google。市场参与者尤其担心,虽然Google逐步淘汰了其他数字广告公司所需的第三方cookies,其自身仍可以依赖其整个生态系统收集数据。

在小组委员会第六次听证会上,议员Kelly Armstrong询问Pichai:“你有其他方法通过Gmail或面向消费者的平台进行数据收集吗?”Pichai回答说:“就我们提供广告的服务而言,如果用户同意广告个性化,是的,我们确实有数据。(To the extent on the services where we provide ads and if users have consented to ads personalization, yes, we do have data．)”

6． Maps(地图) a．  Overview(概述)

Google在数字地图领域占据支配地位,拥有超过十亿用户。Google占据了导航应用市场——包含Google Maps和Waze——约80%的份额。金融分析师将导航地图描述为人们不可或缺的实用工具。一家银行估计,如果Google Maps是一款独立产品,其市值将达到615亿美元。

Google Maps可追溯到Google历史上的一系列收购。2003年9月,Google Labs推出了“按位置搜索(Search by Location)”功能,该功能旨在根据用户的地理位置过滤搜索结果。然而由于Google缺乏地图数据,这项功能停滞不前。

2004年10月,也就是完成IPO几个月后,Google收购了澳大利亚的一家创建网络动态地图的初创公司Where 2 Technologies。Google随后很快又进行了另外两次收购,分别是:利用卫星图像和航空照片创建数字地图软件的公司Keyhole;和一家通过GPS获取实时交通信息的公司ZipDash。2005年2月,Google推出了Google Maps。

第二年,Google推出了Google Maps API,使开发者能够在其数字地图上使用和构建。2008年,Google推出了致力于收集和提炼底层地图数据和图像的项目“Ground Truth”。

这项工作包括Google Street View Cars在全国各地——最终在世界各地——行驶并拍摄周围建筑和景观的照片,并为Google提供用于创建数字地图的结构化数据。作为“Ground Truth”项目的一部分,Google还从卫星和航空影像以及公共数据库中获取地图信息。

2008年Ground Truth的一份预算申请书指出该项目的目标是“长期独立于Tele Atlas和Navteq”,这两个Google当时一直在使用的地图数据资源分别为TomTom和Nokia所有。报告指出实现独立需要数年时间,并要求将Tele Atlas的合同续签5-7年,以帮助Google在Ground Truth计划完成前做好衔接。

尽管Google Maps不产生收入,但Google仍在这方面投入了大量资金。Google公司的文件显示,从2008年至2009年,该公司在街景项目上花费了3200万美元,在整个Ground Truth项目上花费8870万美元。

当Google在2005年推出Google Maps时,MapQuest一直是“基于互联网的地图和驾驶指南之王”,而Yahoo也正准备展开激烈的竞争。到2008年,Google公司内部文件显示,Google的地图使用率排名第一,在本地搜索方面也位居榜首。

2009年,Google推出了Google Maps for Mobile,这是一项导航服务,它提供了行车路线指示(turn-by-turn direction)、实时路况更新和自动改道功能。当时的市场领导者TomTom和Garmin通过订阅销售导航服务,而Google则免费提供导航服务。

这一事实被普遍视为不利于现有公司,在Google宣布这一消息后这两家公司股价应声下跌。正如一位分析师在当时指出的,“如果它是免费的好服务,你为什么要付钱呢?”

伴随智能手机取代了个人导航设备,Google Maps进一步超越了TomTom和Garmin。当在2015年被问及是什么导致了公司的衰落时,TomTom公司CEO列举了两个因素:2008年的经济危机和“Google开始免费提供导航服务”。

当时一些市场参与者质疑Google是否在利用其在搜索领域的支配地位来推动Google Maps的发展。2009年一家出版商指出,“61%的Google Maps访问量直接来自Google”,这使之较MapQuest更具优势。

这家出版商写道,“只要Google在搜索领域占据支配地位,MapQuest就面临艰难的访问大战(battle for visit)。”Consumer Watchdog(一家倡导保护消费者权益的NGO)致信反垄断部门,指出Google“能够在搜索结果中不公平地优先于Mapquest等竞争对手之前展示自家服务,从而得以巩固其市场支配地位。”

2013年,Google以13亿美元收购了以色列众包(crowd-sourced)地图提供商Waze。这次收购消除了唯一对Google有意义的竞争威胁。巩固了其在行车路线导航领域的支配地位。

虽然Google通过免费提供Google Maps占领了导航市场,但如今Google通过销售广告使Waze和Google Maps都实现盈利。2013年Google开始推出一种形式有限的地图广告,近年来范围逐渐扩大,开始允许本地企业在地图上购买广告以最大限度地增加流量。

Google公司的研究显示,在搜索附近地点的用户中有76%的人在当天内到访了相关业务主体;28%的搜索最终促成交易。如此高转化率让分析师相信,到2021年,仅Google Maps就可以帮助促成19亿至37亿美元的增量收入。一位分析师在评论Google Maps对Google生态的价值时指出:

“Google Maps的用户基础多年来一直令人印象深刻,几年前就超过10亿,但商业化才刚刚开始……Maps是Google拥有的最接近应用层的平台,在生态系统中有三个利益相关方:1)用户;2)发布商;3)广告商。Google Maps对移动端的重要性包括广告和按需运输(transportation-on-demand)方面的市场空间,是Google未来服务的最大潜在市场之一。”

b． Market Power

Google Maps是地图数据和行车路线导航服务领域具备支配地位的提供商。

Google拒绝向委员会提供Google Maps所占市场份额的信息。然而,根据第三方的估计,Google Maps和Waze合计占据行车路线导航服务81%的市场份额。一位市场参与者估计Google Maps API占据了B2B市场90%以上的份额。

一些开发者表示,Google Maps在获得更高市场地位后引入了更多的许可限制。有人指出,Google现在对关键地图技术的控制使其能够掌控一切。一位开发者说到,“我们获得了Google Maps的授权许可,这本质上是一份附合合同(contract of adhesion)。

这里充满了限制,我们无法通过协商进行更改。”这位开发者补充道,他们曾尝试改用其他地图,但没人拥有可与Google Maps相比拟的地理深度和覆盖广度。“其他供应商仍然重视我们并希望为我们提供帮助”,他们说道,“对于Google,我们只得遵守他们的所有限制。”

有几个因素表明Google Maps有能力保持其支配地位。创建地图数据需要高昂的固定成本,这构成了重大进入壁垒。Apple最近开始从头建立地图数据库,并对小组委员表示这项努力需要花费数十亿美元。

此外,Google还得益于在跟踪和处理位置数据方面的巨大领先优势,以及具备追踪功能的Android设备的广泛普及。一位分析师最近在评论Google Maps的盈利潜力时写道,Google Maps具有相当持久稳健的护城河(reasonably sustainable moats)。

某些企业已经公开披露了他们对Google Maps的依赖。例如在2019年,Uber披露其依赖Google Maps来构建平台的关键地图功能。它补充道,“我们认为没有替代性的解决方案可以为我们平台提供在全球所有市场中运营所需的功能。”Uber披露,在2016年1月1日至2018年12月31日期间向Google支付了5800万美元的Google Maps使用费。

在提交给小组委员会的一份报告中,一位使用Google Maps为其预订系统、网站和移动应用赋能的市场参与者表示除了使用Google Maps之外没有其他选项。

它写道:“本地企业最有可能使用Google的工具来索引他们的网站,因为Google控制着搜索引擎市场,有能力决定这些网站是否将出现在消费者搜索结果中。”这家公司推测,“Google在其工具中融入的数据优势只会随着时间的推移而增长,新玩家永远不可能达到此等规模体量、用户基数或者参与竞争所必要的数据量。”

c． Merger Activity(并购活动)

Google已经进行了多次与数字地图相关的收购:Where2Technologies(2004)、Keyhole(2004)、Skybox(2011)和Waze(2013)。在这些收购中,只有Google支付11亿美元的Waze收购案受到反垄断调查。虽然Google最初并未报告Waze交易,但FTC和英国公平交易办公室(OFT)都对该交易进行了审查。

两个执法部门最初都批准了交易,但后来又重新审视了这一决定。2019年,OFT委托进行了一项研究来审查其过去的并购案例,包括Google/Waze。而作为对以往科技并购案进行更广泛审查的一部分,据报道FTC正在审查Waze交易。

FTC向小组委员会提供的材料表明其对Google/Waze交易的分析存在局限。FTC的一份文件显示其重点是评估Waze的数据质量,得出的结论认为Waze地图不是Google Maps的替代品。目前尚不清楚FTC是否认为Google并非因为地图功能而收购Waze(Google自己的文件显示Waze不如Google的产品),而是为了消除一个独立的地图数据源。

并购Waze让Google收获了世界上为数不多的既开发导航地图还提供行车路线导航服务的公司。Waze成立于以色列,最初依靠公共领域的公开数据进入美国市场,并通过驾驶者的输入进行数据提炼。

Waze的模型依赖于用户生成的地图,当驾驶者使用Waze时,实时数据就会被反馈回应用程序中,志愿者“编辑”们通过修改街道名称、添加企业和进行其他更新来主动对地图进行微调。

Waze的文件显示,截至2012年,尽管该公司开始通过基于位置的广告来将这款导航应用商业化,但公司仍优先考虑增长和吸引用户而非创收。

Waze的内部介绍称,众包数据是该公司的一大特色。一份报告指出,“公司的DNA是一个社交网络,由用户产生,我们只是舞台,而非舞者。(The DNA of the company is of a social network, and user generated, we are merely the stage, and not the performers)”在2013年的一份文件中,Waze定义了它的两个主要竞争优势:第一,Waze是具有最新数据的实时地图,用于提示更新交通事故和路况等信息;其次是业务“零成本”。

Google的文件显示,到2012年,Google Maps已成为桌面、移动端和API领域的数字地图顶级提供商,并且正在密切关注Waze的高速增长。Google在当年的一次报告中指出,Waze是导航类下载量最多的应用,日下载量增长了30%,平均每天下载量约为10万次。

Google还强调了一个事实,即Waze是唯一实现全栈垂直集成的地图应用,涵盖了提供商、应用程序、地图、路况和搜索层。

在一次内部陈述中,Google确定了收购Waze的几个战略依据。其中包括:获得一个“高参与度的地图贡献者和专业知识社区”,“培育/发展社区”,Google表示这正是他们努力的目标;获得一个可以通过“实时事件数据”维护新地图的“可扩展的解决方案”;使用Waze作为沙盒来测试地图/导航功能;并获得一支“在地图方面有丰富经验的高素质团队”。

Google认为Waze在几个指标上的排名很差,包括在小城市搜索结果的准确性以及有限的地图搜索能力等。Google在评价Waze的地图模块时写道:“数据丢失,渲染过于简单,细节丢失。”同时,Google将Waze的未来财务预测描述为“具有高度投机性”,并指出不到10亿美元的收购价格对于2012年收入少于100万美元的公司来说较为昂贵。

在对FTC的回复中,Google表示用户并不缺乏功能完善的导航替代品,这反映出“进入门槛较低(且不断降低)”。Google特别强调了Waze的进入,着重于关注Waze“在美国投放的两年内,在所有项目上的花费远低于2000万美元”,并指出它只能使用公共领域的数据进入市场。

相比之下,市场参与者将Google和Waze视为“高度集中”的可导航数字地图数据库(navigable digital map databases)和行车路线导航应用(turn-by-turn navigation applications)市场上的紧密竞争对手。

在交易之前,Waze已经注意到它和Google是仅有的全栈垂直整合的公司。一位市场参与者向反垄断执法部门表示Waze是“Google在实时行车路线导航服务领域中最直接的竞争对手,是数字地图领域中最有机会战胜Google强大的数据和资金优势的竞争对手。”

市场参与者列举了一些关于此次交易将会破坏竞争的因素。

首先,行车路线导航的市场进入门槛很高,新公司很难进入。一位市场参与者表示,“可导航数字地图数据库包含的信息远远超过地图和地址。

例如,Google的数据库包括一系列其他信息,例如交通、路况和改道信息、内部和外部照片、评论、Google+上的好友点评。”尤其是Waze拥有独特的众包模式,其他公司很难复制。

尽管Waze已经获得了先发优势并达到了用户“临界点”,但自发参与编辑Waze地图的志愿者“不太可能无偿为多组地图数据担任同样的角色”。市场参与者补充道,“一旦这些编辑者各显神通持续输入,他们便会创建一个功能强大的地图,其他用户也会因缺少其他同等质量的实时地图从而被动转向使用Waze。结果就是被动加入的Waze用户没有多宿(multi-home)的动机。”

第二,市场参与者指出这样一个事实,即Waze是唯一一家有条件将Google Maps赶走的公司,因为它和Google一样没有财务压力。一位创业者指出,“Google和Waze并不在乎维持地图更新要花费多少钱。Google是因为它有很多钱;Waze是因为它依赖于社区。”一位市场参与者表示:

“此次收购将有效地消除Waze在市场上的破坏力,否则它将有能力挑战具有支配地位的Google Maps。从本质上讲,Google收购Waze是防御性举措——它试图消除市场上的破坏性力量。”

一些市场参与者和反对这项交易的人士指出,Waze的CEO,Noam Bardin表示Waze是Google Maps的“the only reasonable competition”,这表明Google可能一直希望通过收购来其清除其最重要的竞争对手。

第三,市场参与者认为此次收购将使Google既有动力也有能力阻止那些提供移动导航和社交网络服务的应用程序在内的竞争对手。Google为了减轻外部的担忧,在给FTC的信中强调了有大量提供商可授权地图、交通和事故数据给移动应用使用。

直到今天,Google Maps和Waze团队仍然是分开的。分析师称Google已将Waze作为在不损害更庞大的Google Maps资产的前提下,测试和迭代导航应用程序商业化模式的一件工具。一位市场参与者表示,“Google将Waze用作广告试验品”,并指出Waze已经发布了针对位置的定制广告效果报告,这些信息似乎为Google Maps最近的广告扩张提供了信息。

自从完成对Waze的收购后,据报道Google已经占据导航地图服务市场81%的市场份额。尽管Google声称进入门槛较低,替代产品丰富,但自Google收购Waze以来尚未出现任何有意义的竞争对手。根据FTC向小组委员会提供的材料,目前尚不清楚FTC是否全面评估了进入壁垒。取而代之的是FTC似乎主要采取静态的观点,重点关注Waze地图的现有质量,而不是评估此次收购的动态影响。

(在对Google收购Waze的案例中,国会众议院反垄断小组委员会,也就是本调查报告撰稿人,似乎对于FTC当年对于此次收购的反垄断调查结论颇有微词。面对新兴产业——至少在当年——反垄断部门的认识也存在时代的局限性。就连互联网平台本身——不只是Google,GAFA每一家都是如此——的商业模式这十年中仍处于不断优化、完善、扩张的循环中,至今仍未到终局,因此今之视昔,难免陷入求全责备的语境中。这也凸显出执法部门对于互联网平台违反反垄断法的认定也在不断反思和修正之中。)

d． Conduct(行为) i． Raising Prices(提价)

多年来,Google提供一个免费版本的Maps API,鼓励开发者用Google Maps构建应用程序。然而在2018年,Google Maps为核心地图API专门推出了一个“现收现付”的定价计划。这一转变大大减少了一家公司每天可以免费进行Maps API调用的次数——从每天25000次减少到930次左右。开发者表示,这一变化相当于价格上涨了1400%。

在提交给小组委员会的一份报告中,一位市场参与者说Google是在获得支配地位之后才开始提价的,市场参与者的成本“增加了20倍以上,而且没有可行的替代方案。”

另一个开发者表示,2018年的价格调整“使我们的账单从10月份的90美元/月增加到12月份的20000美元/月。”开发者表示,随后通过将位置检索功能更直接在用户的设备上实现,可以降低上述费用,因为这项更改赋予Google更强大的能力去识别和跟踪设备用户。

一些开发者公开表达了他们的不满,他们指出Google并未就如此大幅度提价的决定给予开发者明显的通知,凸显了Google制定商业条款的权力。一位开发者表示:

“我知道Google想把它变成一个业务条线。但这令人感觉他们在利用我们。他们知道自己是最棒的,无人能及。他们不再只是免费或以非常低的价格提供Maps以换取我们所有的使用数据,他们现在认为还需要收取非常高昂的费用。”

实际上,Google让市场参与者花了双倍的钱访问Google Maps——首先是向Google提供有价值的使用数据,然后再向Google支付基于流量的API调用费。

ii． Tying(搭售)

面向企业的地图产品通常有一组核心功能,以提供更强大的地图服务。例如,“Google Maps Platform”向开发者提供地图数据的同时还会提供交通数据和地点数据(也称为地点搜索)。

一些开发人员会选择混合搭配,比如使用一家公司的地图数据和另一家公司的地点数据。然而,Google禁止开发者将其任何部分的地图工具与任何非Google的地图功能一起使用。截至2020年4月之前,Google Maps Platform服务条款包括以下规定:

(e)不适用于非Google地图。客户不能在包含非Google地图的应用程序中使用Google Maps的核心服务。例如,客户将不能(i)在非Google的地图上显示Places列表,或者(ii)在同一个使用非Google地图的应用程序中显示Google街景图像。

(No Use With Non-Google Maps． Customer will not use the Google Maps Core Services in a Customer Application that contains a non-Google map． For example, Customer will not (i) display Places listings on a non-Google map, or (ii) display Street View imagery and non-Google maps in the same Customer Application．)

在2020年4月,Google在语言表述上做了微调:

(e)不适用于非Google地图。为了避免质量问题和/或品牌混淆,客户将不能在客户应用程序中将Google Maps核心服务与非Google的地图一起使用。

例如,客户将不能(i)在非Google地图上显示或使用Places内容,(ii)在同一屏幕上展示Google街景图像和非Google地图,或者(iii)将Google地图链接到非Google地图内容或非Google地图。((e) No Use With Non-Google Maps． To avoid quality issues and/or brand confusion, Customer will not use the Google Maps Core Services with or near a non-Google Map in a Customer Application． For example, Customer will not (i) display or use Places content on a non-Google map, (ii) display Street View imagery and non-Google maps on the same screen, or (iii)

link a Google Map to non-Google Maps content or a non-Google map．)

(为保证措辞,故于上两段表述中粘贴原文方便对比。)

这项规定的两个版本都禁止开发者将任何Google Maps核心服务组件与非Google的地图服务一起使用。2020年4月对服务条款的修改更具限制性:甚至禁止开发者在任何其他地图“附近(near)”显示Google Maps的任何组件。

实际上,Google的合同条款导致一些大公司完全转向Google的生态系统,即便他们可能更喜欢来自非Google提供商(如Mapbox)的地图服务。

通过与市场参与者的访谈,小组委员会了解到Google正在积极执行这一条款。

据一家公司称,Google密切跟踪并向融合使用Google位置数据和非Google的地图数据的开发者施压,这实际上迫使他们选择全部使用Google的地图服务,或者完全无法使用。一家公司将Google的强制策略描述为“It’s a bigger player putting a gun to our head saying ‘switch or else．’”

由于Google在在线搜索领域的垄断地位为其提供了大量数据和丰富索引,因此它的地点搜索功能对许多市场参与者而言不可或缺。一位因Google强制限制而失去商业伙伴关系的市场参与者表示,“Google利用对其主要搜索产品的访问控制权恐吓与其他地图提供商合作的企业。”这位市场参与者指出Google的行为现正威胁着他公司的生存,他说到,“这对我们而言是真实存在的。”

Google被要求确定并证明是否存在对Google Maps Platform的开发者使用非Google地图服务能力的任何限制。Google回应称,它确实“限制开发者将Google Maps核心服务整合到使用非Google地图的应用程序中”,以“防止品牌混淆和其他负面用户体验。”

Google随后修改了服务条款以反映其对小组委员会问题的回应。然而开发人员和地图提供商质疑Google的理由。他们指出,开发人员才是最有能力确定来自多个提供商的地图服务组合是否会产生负面用户体验的人。

Google还利用其在地图领域的支配地位来为Google Cloud Platform (GCP)获客。具体而言,Google在2018年实施了一项修改,要求所有API调用都要使用有效的API密钥,该密钥必须链接到GCP帐户。

所有对Maps JavaScript API和Street View API的无密钥调用都会触发带有“仅供开发之用”水印的低分辨率地图。开发者如果没有GCP账户就不会有API密钥,实际上就会被Google Maps拒之门外。即使应用程序是在非Google的云平台上构建的,开发人员也不得不为调用Maps API而使用GCP。

据估计,自2017年以来,来自GCP的收入增长了两倍多,而这一年正是Google开始将Google Maps权限和GCP捆绑的前一年。

iii． Self-Preferencing through Contractual Restrictions(通过合同限制偏袒自己产品)

一些开发者告诉小组委员会,Google利用对数字地图的控制,在其他业务领域偏袒自家产品。

由于Google既提供地图服务又提供基于地图的其他产品,因此它可以有选择地对依赖其地图产品的第三方进行降权,从而损害竞争对手。例如市场参与者指出Google在Google Maps API的许可协议中增加诸多限制——这些限制适用于第三方开发者,但不适用于Google的一方产品。

一个例子是地图缓存的不平等权限。服务器存储地图图像副本,以便在下次调用时快速分发这些副本,即为地图缓存。如果不进行缓存,则每次请求时都需要绘制地图,这个过程要慢得多。尽管先前版本的Google Maps API协议允许开发者进行缓存,但最新的版本则除有限例外情况以外禁止缓存地图。

基于Google Maps API构建的第三方应用不能再存储地图缓存,不过市场人士指出,Google自己基于Google Maps开发的产品,从本地搜索服务到酒店搜索引擎,都没有受到类似的限制,这使得它们的加载速度比第三方更快。

一位市场参与者在评论这种不对称情形时表示,Google拒绝第三方缓存的决定导致“与Google相比,我们的地图能提供的服务被削弱了。”其补充道,“这就是为什么我们不能创建一个像Google那样提供方向信息的应用程序,又或者为什么我们不能像Google那样快速更新用户定位的原因。”

iv． Strategic Platform Mismanagement(战略平台管理不善)

尽管Google对小组委员会关于Google Maps问题的回答中强调了“质量”和“用户体验”,但公开报道显示,Google Maps的列表“充斥着数百万个虚假的商业地址和名称”。虚假名单的出现既可能是由于企业伪造信息,也有可能是骗子公司在Google Maps上盗用合法企业的名称,从而将用户电话或访问从合法企业转移到骗子企业上。

《华尔街日报》对的一项专家调查估计Google Maps上每天都存在大约1100万个虚假企业。专家表示Google Maps上“大多数(a majority)”的企业名单,如“承包商、电工、拖车和汽车修理服务、搬运工以及律师等其他企业”实际上并不位于Google Maps所标注的位置。

这些假名单危及消费者安全,导致Google Maps用户在不知情的情况下寻求假冒的供应商提供房屋维修和其他服务,最终为劣质产品支付虚高的价格。

虚假列表还会使合法企业处于不利地位,导致劣币逐良币。营销商利用这个问题向商家索要赎金,不然威胁通过大量的假冒商家将其从清单中挤出。当一家汽车垃圾场从Google Maps结果的第一页下降到第二页时,其收入下降了一半,陷入倒闭边缘。

受到虚假名单影响的合法企业表示,联系Google报告情况通常无法得到解决,实际上他们能够保护自己免受虚假名单影响的唯一方法就是向Google购买广告。在过去两年中,最容易受到广告欺诈影响的生意类别的广告价格上涨了50%以上。

小组委员会多次就此向Google进行质询。在小组委员会2019年7月16日的听证会上,Lucy McBath议员询问Google经济政策总监Adam Cohen,Google正在采取哪些步骤来识别和删除Google Maps上的欺诈名单。她补充道,“是因为在线搜索领域缺乏竞争才让Google能够如此自负地面对这个问题么?” Cohen回应说,他并不熟悉相关事实。

针对Cicilline主席发出的后续信函,Google写道,没有证据证明Google Maps上的虚假名单数量在1000万左右。Google表示,截至2019年7月已经删除了超过300万个虚假的商业资料,并且实施了严格的政策,并创建相关工具以便让用户能够标记虚假内容。

数字广告专家和从事欺诈活动的个人都认为Google对这个问题视而不见。据《华尔街日报》报道,一位受Google邀请帮助解决相关问题的广告专家认为,Google“显然选择了不解决问题。”一位帮助提供虚假名单的人说,他的活动留下了“巨大的脚印”,但Google“任其发生。”他补充道,“我知道Google了解这些情况。”

7． Cloud(云)

Google Cloud(谷歌云)

Platform (GCP)是Google在2008年首次推出的一整套公有云计算服务。如今Google Cloud是Alphabet增长最快的业务线,2020年Q1实现收入27．8亿美元,同比增长52%。提供给小组委员会的文件清楚地表明,云市场是公司最高优先级。

GCP是美国第三大IaaS服务提供商,yoy增长率是目前市场领导者Amazon Web Services的两倍。如今,GCP与SNAP、Spotify和Tik Tok等数据密集型(data intensive)公司均签订了长期合约。

小组委员会审查了Google公司内部文件,这些文件概述了Google在收购方面的重大投资计划。迄今为止,这些收购包括Orbitera、Cask Data、Velostrata以及Elastifile等。

Google最近斥资26亿美元收购了Looker,以用于“为Google Cloud的客户添加一个新的数据分析工具。”在某些情况下,Google在收购了提供混合云解决方案的公司之后,令这些公司只与Google的云基础设施兼容,有时会将它们集成到第一方PaaS和SaaS产品中,只能通过Google Cloud终端方可使用。

根据对市场参与者的采访和Google的内部文件显示,Google采用的两个策略引起了人们对可能存在反竞争行为的担忧。

首先,Google似乎利用其具有支配地位的业务线,包括Google Search和Maps等热门API,以及机器学习服务,通过折扣和免费版本的服务吸引客户到其云平台。

例如,根据公司内部战略文件,2018年Google“与Play团队一起推出了一项计划,根据游戏开发者在Play Store的支出情况向其提供GCP积分,以提高对Play的关注,并诱导其向GCP迁移。”GCP通过利用Google在现有市场的优势损害了竞争。

其次,Google的文件显示它正考虑将其广受欢迎的机器学习服务与Google正需要推广的其他服务进行捆绑。

Google近期的一份云服务定价策略文档解释道:“我们需要考虑的问题是,我们是否使用Big Query作为入口来让客户将所有服务作为套件进行使用,例如Data Proc、Data Flow等,并在Analytics Suite上给予价格折扣。因为如果他们使用所有其他服务,他们将很难离开我们。”

该文档继续描述潜在的折扣,并最终制定了一种定价模式,这种定价模式可以使客户将80%的工作量放在GCP上更划算。”正如本报告其他部分所述,如果缺乏干预,该市场的进入壁垒和网络效应将意味着很可能出现高度市场集中。随着Google在这一领域的发展,监管者和执法者应该警惕潜在的反竞争行为。(译者及点评:一介庶民)